Allegretti: Kada bi mogli odlučivati o trošenju proračunskog novca, građani bi možda vratili povjerenje u institucije

"Participativno budžetiranje može postati značajan alat u uspostavi povjerenja građana u političke institucije kroz njihovo značajnije sudjelovanje u kreiranju javnih politika. Međutim, i ta metoda može krenuti u posve suprotnom smjeru, gradeći novi klijentelistički sustav ako se loše primijeni", upozorava u intervjuu za Forum.tm Giovanni Allegretti, istraživač participativnog budžetiranja sa Sveučilišta Coimbra u Portugalu.

Popularizirano u Brazilu nakon pada diktature radi ponovne izgradnje povjerenja građana u političke institucije, participativno se budžetiranje u posljednjih 30 godina proširilo cijelim svijetom, prilagođavajući se lokalnim specifičnostima.

Hrvatska se participativnom budžetiranju tek uči nakon što je nedavno u Pazinu pokrenut pionirski projekt koji će tek pokazati je li ga u većoj mjeri moguće primijeniti i u cijeloj zemlji.

Prema Allegrettiju, istočnoeuropske zemlje imaju poteškoća, jer su im države i dalje pretjerano centralizirane, ali imaju onaj preduvjet toliko potreban za motivaciju građana – korumpirane političke elite, koje su, baš kao i u zapadnoj Europi, izgubile legitimitet trošeći javni novac da bi zadovoljile apetite svojih klijenata.

S druge strane, Afrika je sve zainteresiranija za participativno budžetiranje, ali eurocentrički um i dalje smatra da je Europa jedini svijet u kojemu je moguće uspjeti. Riječ je dijelom i o kolonijalnom refleksu, iako bi posebno ovaj dio Europe mogao učiti iz afričkog primjera: stanovnici afričkih centraliziranih država prožetih toliko poznatim „šerifima“, u sve većem broju odlučuju se na izravno dogovaranje građana gdje potrošiti javni novac.  

Je li participativno budžetiranje odgovor na nesavršenost parlamentarne demokracije?

Mnogi će reći da participativno budžetiranje dovodi do inkluzije, transparentnosti, ali to je pretjerano, jer je to odraz nekritičkog vjerovanja mnogih da je demokracija ili participativno budžetiranje dobro samo po sebi. Participativno budžetiranje, po mojem iskustvu, može izgraditi jednako netransparentnu novu elitu i nejednakost u društvu ako se provodi loše. Participativno se budžetiranje prije svega odnosi na financiranje lokalnih projekata, ali da bi oni bili uspješni, potrebno je potpuno promijeniti današnju paradigmu i način odlučivanja. Centralna se vlast boji gubitka vlasti u odnosu na lokalnu. U Keniji ili Tanzaniji, primjerice, nije završena decentralizacija jer središnja vlast nije htjela izgubiti kontrolu. Slično je s participativnim budžetiranjem, jer postoji nepovjerenje političke elite prema vlastitim građanima. Smatraju da su građani egoistični, klijentelistički nastrojeni. Smatram da su to glupi razlozi. Oni jednostavno žele kontrolu nad svim novcem smatrajući da se participativno budžetiranje može uvesti samo ako društvo postane dovoljno solidarno.

Latinska Amerika daje najveću lekciju: participativno budžetiranje rođeno u Brazilu nastalo je u paternalističkom, klijentelističkom i nepotističkom društvu. Stvorili su sustav u kojem se novac usmjerio i u dotad najsiromašnije četvrti. Postojao je značajan kontrolni mehanizam glasovanja građana. Ne možete romantizirati društvo i smatrati da je odvojeno od politike koja ih predstavlja. Društvo je premreženo sitnim interesima, korupcijom i lobiranjem. Proces participacije mora biti proces koji djeluje na transformaciji lokalne kulture.

U zemlji poput Rumunjske ne možete ostaviti novac društvu, jer je tamošnje društvo prožeto korupcijom i nepotizmom, kao i političari, pa su potrebne mnoge kontrole. Riječ je o tome da se izgradi sustav uzajamne kontrole, a ne delegatski sustav. Demokracije nisu institucije, nego demokratska kultura

Ima li primjera lošeg provođenja participativnog budžetiranja?

Naravno. Imate primjer Poljske, gdje je participativno budžetiranje rašireno u ruralnim krajevima kroz poseban fond. Pokazalo se da određeni dijelovi onoga što se tamo nazivalo participativno budžetiranje nije bilo pretjerano transparentno. Nevladina udruga građana Citizens Network Watchdog Poland podnijela je zahtjev gradonačelnicima da objave imena ljudi koji sudjeluju u participativnom budžetiranju. Iz lokalnih su uprava odgovorili da to nije moguće, jer je riječ o pravu na privatnost i zaštitu osobnih podataka. Nakon toga je uslijedila tužba visokom upravnom sudu, koji je odlučio da grad mora objaviti imena, radi transparentnosti. Ako je proces namješten, onda sve pada u vodu i nema smisla. Taj je slučaj zanimljiv jer je proces postao vrlo maglovit i daleko od pravog participiranja.

Drugi je primjer rumunjskoga grada Cluj-Napoca, gdje je zahtjev za participativnim budžetiranjem došao odozdo, iz lijevih radikalnih udruga. Problem je nastao iz pogrešnog shvaćanja participativnog budžetiranja jer su udruge zapravo tražile samo devoluciju, odnosno da se njima daje dio novca iz lokalnog proračuna. Promijenili su stranački klijentelizam, da bi sve završilo na socijalnom klijentelizmu u kojemu su udruge civilnog društva uzele pravo raspoređivanja novca stvarajući vlastite klijente. To nije participativno budžetiranje. To su dobri primjeri koji pokazuju posljedice nerazumijevanja tog modela. Problem je u tome što dajete ime nečemu što je daleko od temeljnih načela.

Što je onda participativno budžetiranje, odnosno, što se može time nazvati?

Svaka lokalna zajednica ima različitu kulturu i zato participativno budžetiranje treba staviti u lokalni kontekst. Zato ono predstavlja pluralne paradigme koje pridonose kulturi sudjelovanja građana u procesu donošenja odluka koje se odnose na opća dobra. Participativno budžetiranje zapravo nije model, nego set principa. Postoji više principa koji ga definiraju. Prvi je da svaka financijska ili proračunska dimenzija mora biti raspravljena direktno među građanima. Druga je da participativno budžetiranje mora biti implementirano na gradsku razinu. Također se mora ponavljati u vremenu te bi proces svakako trebao uključivati određene oblike javnog promišljanja preko zborova građana ili slično. I na kraju, voditelji procesa moraju davati izvještaje o postignutim rezultatima da bi bili odgovorniji. Najvažnija posebnost je da takvo budžetiranje mora biti povezano s političkim institucijama koje su odgovorne za specifičan teritorij.

Svjetska banka, koja također potiče participativno budžetiranje, objavila je neke knjige o tome i stvorila dodatnu zabunu, jer je i ona u svojim definiranjima izostavila tu bitnu političku dimenziju. Kad se 1980-ih godina participativno budžetiranje rodilo u Brazilu, cilj je bio ponovo izgraditi povjerenje u političke institucije nakon diktature. Lokalne su vlasti do tada bile oružje diktature i nitko nije vjerovao u tu političku razinu. To je bio početak gradnje povjerenja jer participativno budžetiranje u svojoj biti jest međusobno povjerenje, povjerenje između institucija i građana. Mnogi u tome griješe jer propuštaju tu političku stranu i unose zabunu. Bez političke volje nema ni participativnog budžetiranja.

Nije li onda participativno budžetiranje moguće postići samo u razvijenim demokracijama s postignutom visokom razinom političke svijesti građana?

Na takva sam uvjeravanja nailazio prilikom predavanja u istočnoj Europi. Sjećam se nekih konferencija na kojima sam sudjelovao u Pragu ili gradovima bivše Jugoslavije između 2005. i 2008. godine. Ljudi su tvrdili da je sve to lijepo, ali da je to kod njih nemoguće napraviti jer još grade zastupničku demokraciju. To je veliko nerazumijevanje jer ste ušli u višestranačje početkom 1990-ih. Istodobno je 1992. godine bila velika kriza u Italiji povezana s korupcijom zbog koje ljudi više nisu željeli ni izlaziti na izbore i referendume, jer su bili uvjereni u pokvarenost političkih elita. Pravo je pitanje zašto su zemlje istočne Europe tako olako kopirale model zapadnih demokracija – gradnju lažne predstavničke demokracije koja je već bila koruptivna – umjesto da su tražile alternative. Uvijek je bitno tko na kraju odlučuje – jesu li to građani ili elite. Istok je odlučio krenuti putem Zapada, pa u Rumunjskoj, Bugarskoj ili Poljskoj malo tko danas glasa, jer su izgradili vlastite koruptivne stranke. Građani tih zemalja svaki dan čitaju o aferama, o korupciji povezanoj s političkim elitama. Da, sada imaju pravo glasati, ali mislim da su ljudi u vrlo kratkom vremenu shvatili da su, kopirajući Zapad, učinili sve krivo. Sada žele više participirati, kao što je slučaj u Bratislavi, ali to je i dalje vrlo mali dio proračuna.

U Albaniji su se, na primjer, nakon povlačenja Svjetske banke, koja je pokrenula projekt o svjesnosti participiranja, počeli oslanjati na inozemne donatore, poput švedskih udruga. Šveđani su nakon nekog vremena uvidjeli da ima mnogo korupcije i da je vrlo malo interesa za participativno budžetiranje, pa su se povukli. Nakon toga je došla austrijska kooperacija, koja, međutim, nikad nije pitala švedsku zašto se povukla. Sad Austrijanci podupiru sustav koji nije dovoljno transparentan i participativan održavajući tako lažan dojam da u Albaniji postoji participativno budžetiranje.

Koji su glavni problemi participativnog budžetiranja u istočnoj Europi?

Neke od država su još ovisne o vanjskim donatorima i imaju jako slabe lokalne vlasti koje nemaju nikakvu moć. Njihova je proračunska autonomija posve sužena ili je nemaju u najvećem broju slučajeva. Dobivaju transfere od središnje vlasti za točno određene projekte i financiranje. Kako onda s tako suženim proračunskim ovlastima ljude naviknuti da sami odlučuju o proračunima?

Afrika, u kojoj ste sada angažirani, ima slične probleme?

U Africi je slično. Kad u istočnoj Europi držim predavanja, onda me upozoravaju kako oni nisu Afrika i da ih s njom ne uspoređujem, jer da su oni Europa. Slično govore i za Latinsku Ameriku. Na predavanju u Bosni i Hercegovini rekao sam da je decentralizacija u Latinskoj Americi deset puta veća od bosanske. U pitanju je europski kolonijalan refleks, taj eurocentrični pogled koji onemogućava jasniji pogled na svijet. A zapravo je samo obična magla. Centralizacija je vrlo veliki problem. U Africi se, na primjer, događa promjena paradigme u participativnom budžetiranju. U nekim zemljama, na primjer Madagaskaru, već ima 40 do 50 takvih projekata. Tamo je oformljen savez sastavljen od više desetaka lokalnih zajednica koji je lobirao da vlada natjera rudarske kompanije da plaćaju rentu lokalnim zajednicama. Drugo je pitanje fragilnost, jer svi procesi u Africi ovise o inozemnom financiranju i to pokušavamo riješiti tako da sav novac dolazi iz grada, a ne iz vanjskih izvora. Problem u vanjskom financiranju je taj da ljudi gube povjerenje ako se on iz nekog razloga povuče nakon što su mnogo vremena uložili u diskusije.

U Južnoj Americi i Europi participativno je budžetiranje redistribucija novca za rashode. U Africi je to postao sustav za upravljanje prihodima. Ljudi tamo sada plaćaju više poreza jer zahvaljujući projektima participativnog budžetiranja vide kamo ide novac koji je prije u zajednicama nestajao zbog korupcije. To bi mogao biti primjer istočnoeuropskim zemljama jer one također ovise o centralnoj vlasti.

Na primjer, u Grčkoj gotovo 100 posto prihoda lokalnih uprava dolazi iz centralnog proračuna i ako netko iz opozicijske stranke osvoji vlast u nekoj lokalnoj upravi, cijela je zajednica u problemu jer je moguće da stranka na vlasti neće dati opoziciji dovoljno novca. To je srednjovjekovni sustav. I tako u Grčkoj kao kolijevci moderne europske demokracije imamo primjer jedne od rijetkih zemalja Europske unije koja nema participativnog budžetiranja.

Kako je budžetiranje postalo važnim dijelom aktivnijeg sudjelovanja građana u demokratskim procesima?

Prvo moramo imati na umu specifičnost proračuna. Priroda proračuna stvorena je u 18. stoljeću da bi parlament kontrolirao izvršnu vlast. To je bio vrlo dobar politički instrument i alat za kontrolu vlasti. Vremenom je proračun postao previše tehnički da bi ga shvatili obični ljudi, pa čak i lokalni političari. Samo se grupa vješte elite njime mogla baviti. Oni su postali kontrolori budžeta u ime izvršne vlasti. Originalna svrha budžeta kao alata za kontrolu izvršne vlasti potpuno se izgubila. Zato participativno budžetiranje želi ponovo uspostaviti kontrolu nad akcijama javnih entiteta.

Glavni problem participativnog budžeta u većini je da je ograničen na transparentnost i odgovornost nad samo onim dijelovima za koje je lokalna ili centralna vlast odlučila da se može javno i šire raspravljati o njima. U Brazilu u prosjeku samo 15 posto lokalnog budžeta ulazi u participativno budžetiranje. Što se događa s ostalim dijelovima? U najvećem broju slučajeva drže se u sjeni. Participativno budžetiranje je potencijalno dobar alat za kreiranje transparentnosti o lokalnom novcu. U realnosti, u 90 posto slučajeva samo je transparentan u odnosu na mali dio novca o kojem ljudi mogu raspravljati. Zato je vrlo važna politička volja. Samo ona može otvoriti šire sudjelovanje ljudi u budžetiranju.

New York, na primjer, poznaje drukčiji način budžetiranja od ostatka svijeta, čak i SAD-a. Svaki član gradskog vijeća ima u prosjeku 10 milijuna dolara samo za sebe. To se zove diskrecijski novac, a dobiju ga 53 vijećnika. Pitanje je kako ga koriste. Obično usrećuju svoje birače. To je vrsta klijentelističkog načina razmišljanja o raspodjeli javnog novca. Nedavno se, međutim, dogodila promjena i 22 njujorška vijećnika sada za diskrecijski novac koristi participativno budžetiranje. O tome kako će se potrošiti sada odlučuju ljudi. To je dobar primjer razvoja – od klijentelizma i diskrecije došli su do javne debate o tome na što potrošiti taj novac. 

Tekst je dio Forumova projekta "Javne politike s figom u džepu", koji financijski podupire Agencija za elektroničke medije.