Povjerenstvu bi se morao omogućiti pravodoban pristup podacima o proračunu, kaže Europska komisija. Kako, kad Vlada sama krši Zakon o proračunu redovito kasneći u donošenju zakonom propisanih dokumenata? Foto: Forum.tm
Mnoge su zemlje posegnule za osnivanjem fiskalnih odbora da bi postigle veći stupanj transparentnosti i fiskalne discipline. To su učinile i najrazvijenije države svijeta, pa su proteklih godina Kanada i Australija uvele nezavisna fiskalna tijela (parliamentary budget offices), dok je Velika Britanija iz temelja reformirala svoje institucije u ovom području.
Hrvatska i susjedna joj Srbija nisu iznimke, pa su i one prije nekoliko godina osnovale svoje odbore da bi upozoravale na eventualnu fiskalnu nedisciplinu svake vlade koja dođe na vlast.
"Najbolja međunarodna praksa pokazuje da je pristup name and shame najbolji način za kažnjavanje kršenja fiskalnih pravila i neodgovornog fiskalnog ponašanja. Otud sve veći broj država osniva nezavisne fiskalne savjete čija je uloga da kredibilnim iznošenjem stručnih stavova u javnosti podiže razinu svijesti građana i političke elite o nužnosti vođenja održive fiskalne politike te da se na taj način stvara indirektni pritisak na izvršna tijela da odgovorno vode fiskalnu politiku i ne pribjegavaju kontraproduktivnim fiskalnim troškovima kako bi kratkoročno pokupili političke bodove", kažu nam u Fiskalnom savjetu Srbije.
Ogledni primjer takvog odbora nalazi se u Irskoj, gdje je Fiskalno savjetodavno vijeće od svojeg osnutka 2011. godine postalo uzor efikasne fiskalne reforme u nekoj državi. Njegov sastav omogućava mu neovisnost. Vijeće čini pet uglednih ekonomskih stručnjaka, od kojih neki rade u inozemnim financijskim institucijama, te troje zaposlenih u sekretarijatu, a financira se dotacijom vlade. Sve informacije o sastancima, priopćenjima i financiranju Vijeća javno su dostupne, a osim kompliciranijih i mnogo dužih tekstova rezerviranih za donositelje odluka, također objavljuje i njihove kraće i jednostavnije verzije da bi ih mediji mogli prenijeti onima na koje se dokumenti u krajnjoj liniji i odnose – građane Irske.
Hrvatska je svoj Odbor za fiskalnu politiku osnovala 2011. godine. Njegova je neovisnost, međutim, bila prilično rastezljiva, jer osim što su se sastanci Odbora održavali u Ministarstvu financija, isto ministarstvo mu je vodilo i administrativne poslove. Osim toga, iako bez prava glasa, predsjedao mu je ministar financija. Ni danas nije mnogo bolje, što je primijetila i Europska komisija
Hrvatska je svoj Odbor za fiskalnu politiku osnovala 2011. godine, kada je na čelu Vlade bila Jadranka Kosor, i činilo ga je sedam članova – predstavnika akademske zajednice, Hrvatske narodne banke i Državnog ureda za reviziju. Imao je zadatak, kao i mnoga slična vijeća u svijetu: razmatrati i procjenjivati primjenu fiskalnih pravila utvrđenih Zakonom o fiskalnoj odgovornosti u prijedlozima dokumenata državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika, ostale Vladine dokumente vezane uz proces izrade državnog proračuna i projekcija te mjere unapređenja učinkovitosti i održivosti sustava javnih financija te da najmanje dvaput na godinu informira javnost o svojim stajalištima.
Njegova je neovisnost, međutim, bila prilično rastezljiva, jer osim što su se sastanci Odbora održavali u Ministarstvu financija, isto ministarstvo mu je vodilo i administrativne poslove. Osim toga, iako bez prava glasa, predsjedao mu je ministar financija, što je poprilično rušilo njegovu poziciju nezavisnog tijela.
Nakon dvije godine Odbor je potpao pod ingerenciju Sabora i kao njegovo radno tijelo promijenio naziv u Povjerenstvo, s istim brojem i sastavom članova. Imenuje ih Sabor na prijedlog Odbora za financije i državni proračunu na razdoblje od pet godina uz mogućnost ponovnog imenovanja nakon isteka mandata.
Prebacivanje Povjerenstva u Sabor sigurno je bio dobar korak, ali saborska odluka o osnivanju Povjerenstva zadržala je proturječje: "Članovi Povjerenstva, osim predsjednika, u trenutku imenovanja, a niti u prethodne tri godine te za vrijeme članstva u Povjerenstvu, ne smiju biti članovi političkih stranaka."
Njime, naime, sada predsjeda predsjednik saborskog Odbora za financije i državni proračun kao stranačka osoba, koji, kao i prethodno ministar financija, nema pravo glasa.
To je zamjerila i Europska komisija, koja je navela: "Iako su to korisni pomaci, Povjerenstvu za fiskalnu politiku i dalje nedostaje snažan zakonski temelj: naime, Povjerenstvo je osnovano samo na temelju Odluke Sabora. Dvojbena je njegova neovisnost jer njime predsjeda saborski zastupnik. Nadalje, mandat Povjerenstva nije dovoljno precizan, osobito u pogledu ex ante i ex post ocjene makroekonomskih i proračunskih prognoza. Rad Povjerenstva poboljšao bi se kada bi se zakonom utvrdili odgovarajući resursi i pravodoban pristup podacima." Povjerenstvo, međutim, teško da pravodobno može dobiti podatke, jer Vlada sama krši Zakon o proračunu, redovito kasneći u donošenju zakonom propisanih dokumenata.
Fiskalni savjet Srbije osnovan je 2010. godine i sastoji se od tri člana koje bira Narodna skupština i kojoj je odgovoran, a za obavljanje stručnih i administrativnih poslova osniva stručne službe. Po jednog člana bira predsjednik Srbije, ministar i guverner Narodne banke Srbije.
Funkcioniranje Fiskalnog savjeta određeno je Zakonom o budžetskom sistemu. Za razliku od hrvatskog Povjerenstva za fiskalnu politiku, koje se uglavnom ograničava na stajališta o predloženim proračunima, Fiskalni savjet obuhvaća šire područje te objavljuje mnogo veći broj dokumenata. Između ostalih, i različite analize, među kojima i onu o "poreznoj pravednosti PDV-a u Srbiji", ili o mogućnosti bankrota lokalnih samouprava, koji je rađen na primjeru bankrota nekih američkih gradova.
Još jedan detalj razlikuje ova dva slična, a opet tako različita tijela – Fiskalni savjet ima vlastitu internetsku stranicu, dok se dokumenti Povjerenstva za fiskalnu politiku nalaze na stranicama Sabora.
"Što se tiče službenih izvora podataka, MMF-ove studije ocijenile su Fiskalni savjet Srbije kao najbolje organiziranu nezavisnu fiskalnu instituciju u ovom dijelu Europe", kažu u Fiskalnom savjetu.
Srbija je, međutim, nedugo nakon osnivanja tog savjeta, 2012. godine značajno pala na globalnoj ljestvici Open budget index. Te je godine dobila 39 bodova, dok je dvije godine ranije imala 54 od maksimalnih 100 bodova. Samo je Makedonija od zemalja u okružju imala lošije rezultate. Hrvatska je, s druge strane, imala 61 bod. To znači da ni osnivanje odbora nije sam po sebi recept za transparentniji i efikasniji proračunski proces. U Fiskalnom savjetu Srbije su toga svjesni i tvrde da je njihov problem druge prirode ističući kako proračunski proces u Srbiji, osim političkih, pati i od velikog broja tehničkih slabosti i nedostataka, koje je nužno otkloniti u idućem razdoblju.
Hrvatskoj će trebati još neko vrijeme da dostigne zadovoljavajuću transparentnost u proračunskim procesima. Građani, čiji je novac u pitanju, do sada su zbog toga platili golemu cijenu u prelijevanju njihova novca u tuđe džepove preplaćenim poslovima, zahvaljujući čemu je stasala cijela nova klasa "poduzetnika"
"Nedostaci budžetskog procesa u mnogome doprinose čestim rebalansima budžeta", objašnjavaju u Fiskalnom savjetu, što bi se moglo reći i za Hrvatsku. Pritom zamjeraju vlasti u Srbiji nedovoljnu transparentnost i knjiženje rashoda za pojedina javna poduzeća i državne banke "ispod crte", tako da se ne vide u Zakonu o budžetu, izostavljanje velikog broja (kvazi)fiskalnih institucija i agencija iz redovne budžetske procedure, nepostojanje adekvatnih sustava za praćenje zaposlenih, kašnjenja, preuzetih obaveza, planiranje i pripremu budžeta, kao i izostanak kredibilnog okvira za vođenje budžetskih pregovora na tehničkoj razini.
I Povjerenstvo za fiskalnu politiku nedavno je utvrdilo da je prijedlog proračuna za 2015. godinu i izvanproračunskih fondova netransparentan jer nije objavljen nijedan dokument koji bi detaljno obrazložio posljedice metodoloških promjena i promjene obuhvata.
Čini se da će i jednoj i drugoj zemlji biti potrebno još neko vrijeme da dostignu zadovoljavajuću transparentnost u proračunskim procesima. Građani, čiji je novac u pitanju, do sada su zbog toga platili golemu cijenu u prelijevanju njihova novca u tuđe džepove preplaćenim poslovima, zahvaljujući čemu je stasala cijela nova klasa "poduzetnika". Račun se ispostavlja svake godine u vidu sve teže dostupnog javnog zdravstva i prijetnje njegovom privatizacijom, sve bjednijim socijalnim pravima i općim osiromašenjem.
Tekst je dio Forumova projekta "Javne politike s figom u džepu", koji financijski podupire Agencija za elektroničke medije.