Teritorijalni preustroj ne dovodi nužno do jačanja lokalnih jedinica

Reforma lokalne i regionalne samouprave bila je jedna od glavnih točaka pregovora o formiranju nove vlade. Most je reformu možda i najvažnijeg problema današnje Hrvatske stavio kao jednu od najbitnijih uvjeta za podršku, a glavni takmaci u borbi za naklonost - HDZ i SDP - jednako su je glasno zazivali iako se u posljednjih 25 godina, koliko drže vlast, nisu previše pretrgnuli u preoblikovanju jalovog upravnog aparata.

Prema svemu sudeći, ni Most nije daleko od obje velike stranke, jer je jedno reformu željeti, a nešto sasvim drugo - provesti. Most ostavlja dojam da je sve moguće prelomiti preko nogu, što je teško postići pri redefiniranju kompleksnog organizma kakav je upravni aparat. Ne samo da dvije godine nisu dovoljne za jednu suvislu reformu, nego je nedovoljan i jedan cijeli mandat. Osim toga, povici na javnu upravu često danas sadrže i jedan od važnih ciljeva moćne skupine ljudi – privatiziranje javnog dobra, pa objektivne kritike treba znati odijeliti od pukog materijalnog interesa uske grupice ljudi.

Stoga Forum.tm u prilog raspravi dodaje dva najcitiranija primjera reforme lokalne samouprave koji su završili s različitim uspjesima – u Grčkoj i Danskoj - koje su u časopisu Hrvatska javna uprava te Hrvatska i komparativna javna uprava obradili Romea Manojlović i Marko Kovačić.

I ne, nije reforma u Grčkoj bila neuspješna zbog stereotipne grčke lijenosti, a u Danskoj je uspjela zbog poznatog protestantskog poduzetnog duha. Različiti rezultati dobiveni su jer je u grčkom slučaju sve odigrano s figom u džepu budući da središnja vlast nije htjela izgubiti presudan utjecaj, uz teritorijalnu reformu bez decentralizacije, jer je lokalnim jedinicama i dalje ostajalo premalo novca na raspolaganju za obavljanje poslova. Mostov prijedlog kojemu su glavom kimnuli i SDP i HDZ mogao bi doživjeti istu sudbinu jer se drži teritorijalnog preustroja bez istinske decentralizacije, što je, vidjet ćemo na grčkom primjeru, dovelo do neuspjeha. Grčka je 2011. godine pokrenula još jednu reformu lokalne samouprave čije rezultate još treba izmjeriti.

I ne, Danska nije primjer koji bi samo zato što je uspio na Jutlandskom poluotoku trebalo jednostavno kopirati, i to zato što Hrvatska, kao i svaka druga zemlja na ovome svijetu, ima svoje specifičnosti o kojima treba dobro razmisliti prije nego što se krene u reforme. Skandinavska zemlja samo pokazuje da se država može uspješno reformirati i decentralizirati ako postoji dovoljno znanja, želje i političke motiviranosti da se to napravi. I ako se ostavi dovoljno vremena za njih, dakako.

GRČKA

Kako u svojem radu “Lokalna samouprava u Grčkoj”, objavljenom u časopisu Hrvatska javna uprava, navodi viša asistentica na katedri Upravne znanosti na Pravnom fakultetu u Zagrebu Romea Manojlović, Grčka je unitarna parlamentarna republika s jakom i dugom tradicijom lokalne samouprave koja je počela od borbe za nezavisnost od Otomanskog Carstva. Ipak, pretežiti dio moderne grčke povijesti obilježen je željom središnje države za slabljenjem moći lokalnih jedinica i njihovih vođa. Tek se od trenutka ulaska u Europsku uniju budi želja za ponovnim jačanjem lokalne razine vlasti. Ipak, stvarne ovlasti i mogućnosti lokalnih jedinica dokazuju da je Grčka i dalje centralizirana država.

Godine 1997. dolazi do drastične reforme prvog stupnja lokalne samouprave. Cilj reforme, nazvane Program Capodistias (koji ironijom slučaja nosi naziv po Ioannisu Kapodistriasu, prvom guverneru nezavisne Grčke u 19. stoljeću, koji je prvi pokušao provesti reformu sustava lokalne samouprave, a s ciljem slabljenja lokalnih jedinica i poticanja decentralizacije), bio je smanjiti ukupni broj prvostupanjskih lokalnih jedinica. Grčka je, naime, 1997. imala 5823 prvostupanjske jedinice, od čega 5382 komune i 441 općinu. Čak 85 posto komuna imalo je manje od 1000 stanovnika. Logična posljedica takve fragmentiranosti bila je pasivnost lokalnih jedinica, odnosno njihova nemogućnost da zadovolje osnovne potrebe lokalnog stanovništva te ovisnost o središnjoj državi. Program Capodistrias predviđao je prisilno spajanje više malih lokalnih jedinica u novu, veću. Tako bi se dobile veće jedinice koje bi imale i materijalnih i ljudskih sredstava za zadovoljenje potreba lokalnog stanovništva te bi se omogućila prava decentralizacija zemlje.

Program je zaista i proveden te su od 1999. u Grčkoj postojale samo 1033 prvostupanjske lokalne jedinice, od čega 900 općina i 133 komune. Od prisilnog spajanja bile su izuzete samo općine metropolitanskog područja Atene i Soluna (nešto više od 150 općina). Broj prvostupanjskih lokalnih jedinica smanjen je za ukupno 80 posto, a prosječan broj stanovnika jedne općine narastao je s 1600 na 11.000.

Do te reforme jedna prefektura sadržavala je u prosjeku 120 općina i komuna, a nakon reforme prosječan broj općina i komuna po prefekturi je 20. Kao i u slučaju novih prefektura, i pri provođenju te reforme nije zaboravljeno na granice starih lokalnih jedinica. Tako unutar novih, većih općina i komuna svaka bivša općina i komuna koja je ušla u njezin sastav čini općinski ili komunalni distrikt.

U Grčkoj su već ranije postojale regije, pa je već 1987. područje cijele države bilo podijeljeno u 13 regija, što je ostalo do danas. Regije u trenutku osnivanja nisu imale značajne ovlasti, osnovane su ponajprije kao posljedica ulaska u Europsku zajednicu (1981.). Njihove nadležnosti povećale su se 1997., kad regije zapravo zamjenjuju prefekture i postaju dekoncentrirane organizacijske jedinice središnje državne uprave te dobivaju značajne ovlasti.

Sve te reforme provedene su radi decentralizacije zemlje i jačanja lokalnih jedinica. No pitanje je kakvi su njihovi pravi učinci te jesu li postigle svoj cilj. Zakonik o općinama i komunama prihode lokalnih jedinica dijeli na redovite i izvanredne, a među redovitima izričito navodi vlastite poreze, vlastite naknade, prihode od pokretne i nepokretne imovine te udio u poreznim prihodima državnog proračuna. Kao izvanredni prihodi navode se zajmovi, dotacije, nasljedstva i prodaja nekretnina. Iako su te odredbe donesene s ciljem da se lokalnim jedinicama osigura mogućnost stjecanja vlastitih prihoda i podmirenja svih troškova vezanih uz obavljanje poslova od lokalnog značenja, stvarnost je da grčke lokalne jedinice najvećim dijelom ovise o dotacijama koje im daje središnja država te bez državne pomoći ne mogu ispuniti pretežiti dio svojih dužnosti. Izdaci i prihodi lokalnih jedinica u BDP-u iznosili su 1995. samo četiri posto, a nakon provedene reforme lokalne samouprave, taj je postotak 2001. narastao na samo pet posto.

Uvedene su jedinice lokalne samouprave drugoga stupnja, uvelike je smanjen broj jedinica prvoga stupnja, a i regije su dobile značajne ovlasti. Na prvi pogled to izgleda kao uspješna reforma. U teritorijalnom smislu ona to i jest. Struktura lokalne samouprave u cijelosti je promijenjena. No, razlog zbog kojeg je reforma provedena bila je decentralizacija države, a reforma teritorijalnog ustroja ne može sama po sebi potaknuti jaču decentralizaciju. Najvažnija dimenzija, a to su lokalne financije, nije se promijenila. Jedinice lokalne samouprave i dalje su ovisile o središnjoj državi te i dalje nisu obavljale pretjerano širok krug lokalnih poslova.

Grčka je 2011. godine, kako piše Romea Manojlović u svojem recentnijem radu "Reforme javnog sektora u Grčkoj: Neizvjestan ishod reformi 2010." objavljenog u časopisu Hrvatska i komparativna javna uprava, što zbog krize u kojoj su međunarodne institucije nametale nove reforme, što zbog neuspjele prethodne reforme, odlučila ponovo urediti lokalnu i regionalnu upravu i samoupravu, pa je pokrenuta nova reforma pod nazivom Program Kalikrat.

Njime je broj lokalnih jedinica s 1034 smanjen na 325 općina i gradova. Prefekture kao jedinice drugog stupnja prestale su postojati, a njihovu ulogu preuzelo je 13 regija. S druge je strane osnovana nova vladina razina iznad regija te je stvoreno sedam direktorata. To nisu tijela koja obavljaju lokalne poslove, nego su samo preuzeli poslove koje su do tada obavljale regije: to su dekoncentrirane jedinice centralne vlasti čije generalno vijeće postavlja vlada. Cilj reforme bio je smanjiti troškove za središnju vlast, ali i prilagoditi se "europskoj realnosti" i sa sebe skinuti breme najcentraliziranije države EU-a.

Osim što je na ovaj način broj zaposlenika lokalnih jedinica prepolovljen na 25.000, broj lokalnih i komunalnih poduzeća smanjen je sa 6000 na oko 2000, uz striktni nazor zaduživanja lokalnih jedinica te potrošnju općina i regija, kao i njihovih poduzeća koja su došla pod nadzor Suda revizora.

Osim toga, lokalni izbori više se ne održavaju svake četiri, nego svakih pet godina kako bi se organizirali istodobno kad i oni za Europski parlament.

Svaka regija dobila je i pravobranitelja za građane i poduzetnike.

Usto, reforma je za cilj imala pojednostavniti postupke za građane, pogotovo za one koji žive dalje od središta općina, kao i učiniti rad lokalnih tijela mnogo transparentnijim, pa svaka njihova odluka mora biti objavljena na internetu.

Iako se očekuje da ova reforma tek da vidljive rezultate i da ima veliki potencijal, ona ipak ima sjene koje izazivaju sumnju u krajnji rezultat. Prvi razlog su financije. Lokalnim jedinicama mora se dati veći udio u prihodima jer davanje novih ovlasti bez adekvatnih prihoda nema nekog smisla.

Drugo, osnivanje direktorata pokazuje da centralna vlast ipak još nije spremna lokalnoj razini dati veće ovlasti. Naime, prilikom rasprava o reformi izrazila se i zabrinutost da će direktno izabrani guverneri 13 pokrajina biti "mini-premijeri" i da ih treba nadzirati kako ne bi postali premoćni u odnosu na centralnu vlast. Drugi su u tome vidjeli pokušaj centralne vlasti da onemogući decentralizaciju. Ipak, ako se pravilno upotrijebe, direktorati ne moraju nužno predstavljati prepreku decentralizaciji. Pravilna upotreba značila bi ograničenu vlast direktorata i fiskalnu decentralizaciju regija, općina i gradova.

Grčko iskustvo i program Capodistias mogu poslužiti kao iskustvo u dva smjera. Prvo, sama reforma teritorijalnog ustroja ne dovodi nužno do jačanja lokalne razine. Drugo, pokazuje se da je moguće smanjiti broj lokalnih jedinica tako da se svakoj ukinutoj jedinici ostavi mogućnost da i dalje utječe na odluke o pitanjima od interesa za njezino područje.

DANSKA

Marko Kovačić je u časopisu Hrvatska javna uprava opisao proces reforme lokalne samouprave u Danskoj usredotočivši se na najznačajniju, onu provedenu 2007. godine.

Velika reforma započeta 2007. pripremala se nekoliko godina, dobro je javno raspravljena, utemeljena je na dobrovoljnom spajanju jedinica, zamjenjivanju okruga novoformiranim regijama i na značajnoj delegaciji javnih poslova.

Danska je, kao i sve zemlje, kroz povijest prolazila kroz više reformi lokalne samouprave, a 1950-ih i 1960-ih Danci su shvatili da je sustav previše centraliziran i neučinkovit i nije mogao odgovoriti na potrebu za pružanje novih javnih usluga, pa su tijekom 1950-ih i 1960-ih počeli jačati zahtjevi za temeljitom reformom lokalne samouprave. Krenulo se prema smanjivanju teritorijalnih jedinica lokalne samouprave, uz jačanje njihove uloge.

Na temelju rastuće debate o strukturi javnog sektora, danska je vlada u listopadu 2002. imenovala Povjerenstvo za upravnu organizaciju, koje su činili predstavnici lokalne samouprave, ministarstava i resorni stručnjaci iz različitih područja. Zadatak Povjerenstva bio je procijeniti prednosti i nedostatke alternativnih modela strukture javnog sektora i izraditi preporuke za dugoročno održive promjene. U siječnju 2004. Povjerenstvo je zaključilo da su nedostaci sustava dijelom posljedica nedovoljno velikih općina i okruga, a dijelom neodgovarajuće distribucije pojedinih nadležnosti između različitih razina (središnja država, okruzi, općine). Na temelju tih zaključaka Povjerenstvo je izradilo šest modela javnog sektora, opisujući njihove prednosti i nedostatke, ali ne opredjeljujući se ni za jedan od prijedloga. Nakon objavljivanja, provedena je široka javna rasprava u kojoj je sudjelovalo više od 500 institucija, uključujući okruge, općine, znanstvenoistraživačke ustanove i profesionalne udruge.

U travnju 2004. danska vlada je predstavila svoj prijedlog za reformu javnog sektora, koji vrlo brzo dobiva potporu parlamentarne oporbe. U lipnju 2004. sklopljen je sporazum vlade i oporbe o reformi javnog sektora (Sporazum o strukturnoj reformi), koji je uključivao i odluku o financiranju i financijskom izravnanju. U Sporazumu se ističe da decentralizirani javni sektor, koji je specifično dansko obilježje, treba zadovoljiti buduće potrebe stvaranjem održivih (lokalnih) jedinica s jasnim zadatkom da osiguraju visokokvalitetne socijalne usluge građanima. Također, u sporazumu je istaknuto da veće općine mogu osigurati temelje za obavljanje većeg broja poslova i jačanja lokalne demokracije. Sporazumom je predviđeno i da je glavni uvjet za formiranje novih općina najmanje 20.000 stanovnika, uz dopuštene iznimke za otočne općine. Napokon, stranke potpisnice sporazuma složile su se da reforma ne smije rezultirati većim porezima ili većim javnim izdacima, odnosno da mora biti proračunski neutralna.

Na temelju sporazuma, danska vlada uputila je u ljeto 2004. zahtjev svim općinama da do početka 2005. daju svoje prijedloge za spajanje s drugim općinama kako bi zadovoljile zahtjeve koji se odnose na veličinu novih jedinica. U jesen 2004. većina općina dogovorila se o spajanju sa susjednim jedinicama, a među njima bio je i dio opcina koje su već imale više od 20.000 stanovnika. Prije odobrenja spajanja održani su referendumi u 24 općine.

Tijekom jeseni pripremljeno je pedesetak zakona, u prosincu 2004. poslani su na javnu raspravu, na kojoj je podneseno više od 2.300 mišljenja, a u veljači 2005. upućeni su u danski parlament. Tijekom parlamentarne rasprave, predlagači su odgovorili na 1739 pitanja parlamentarnih odbora. U svibnju 2005. prihvaćeni su zakoni koji su poslužili kao osnova za reformu lokalne samouprave. U međuvremenu, političkim konsenzusom prihvaćen je i dogovor o spajanju jedinica. Od prihvaćanja zakona do 1. siječnja 2007. provedene su opsežne promjene na razini središnje države, okruga i općina da bi se provela nova geografska podjela i distribucija zadataka. Te su promjene uključivale organizaciju poslova unutar novih jedinica, rješavanje pitanja prijenosa vlasništva nad imovinom te statusnih pitanja za više od 170.000 zaposlenih u javnom sektoru koji su dobili novog poslodavca (samo je manji dio zaposlenih fizički promijenio radno mjesto).

Od početka 2007. kao rezultat reforme lokalne samouprave Danska je podijeljena u pet regija (regioner), nastalih spajanjem dotadašnjih 13 županija koje su ukinute, te 98 općina nastalih spajanjem dotadašnjih 270 općina.

Uvjet iz sporazuma o strukturnoj reformi o minimalnom broju stanovnika se, uz vrlo rijetke iznimke nekih otočnih općina, poštovao, tako da samo sedam od novih 98 općina ima manje od 20.000 stanovnika. Teritorijalna reforma nije obuhvatila 32 stare općine koje su se već prije ujedinile ili su imale više od 20.000 stanovnika. Kao rezultat reforme, nove općine znatno su veće površine i broja stanovnika: prije reforme prosječna općina zauzimala je površinu od 159 kilometara kvadratnih i nešto manje od 20.000 stanovnika, dok nakon provedene reforme prosječna općina zauzima 440 kilometara četvornih i ima oko 55.000 stanovnika.

Pet novih regija također su znatno veće i površinom i brojem stanovnika od ukinutih 13 okruga: površina okruga kretala se između 526 kilometara četvornih (okrug Kopenhagen) i 6173 četvornih kilometara (okrug Sjeverni Jutland), a broj stanovnika između 224.261 (okrug Ribe) i 661.370 (okrug Aarhus). Površina regija je između 2560 (regija Hovedstaden) i 13.190 kilometara četvornih (regija Srednji Jutland), a broj stanovnika između 578.839 (regija Aaland) i 1,645.825 (regija Hovedstaden). Prosječni okrug imao je 368.546 stanovnika i površinu od 3261 četvorni kilometar, dok prosječna regija ima 1,095.158 stanovnika i površinu 8619 četvornih kilometara.

Reforma lokalne samouprave prouzročila je i cjelovitu reorganizaciju zadataka u javnom sektoru, u kojem su općine dobile još značajniju ulogu: nadležnosti ukinutih okruga podijeljene su između središnje države, regija i općina, a općine su dobile i dio poslova iz dotadašnje nadležnosti središnje državne uprave.

 

Tekst je financiran sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija.